Amnistía y extralimitación en el ejercicio de la potestad legislativa

Mucho se ha escrito sobre la "proposición de ley orgánica de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña"; la mayoría de las aportaciones al tema ha sido de alto nivel aunque se han centrado en su inconstitucionalidad, pero la del Letrado de las Cortes generales don Manuel Fernández-Fontecha me ha parecido la más sutil y de mayor solidez jurídica.

Como el texto al que aludo puede resultar de difícil comprensión para muchos, me propongo tratar de ponerlo a su alcance en los párrafos siguientes.

El fondo del artículo consiste en diferenciar entre la palmaria inconstitucionalidad material de un texto legislativo sometido a las Cortes generales y una extralimitación de éstas en el ejercicio de la potestad legislativa que les atribuye el artículo 66 de la Constitución, potestad que  está limitada por los artículos 9 y 14 de la misma. El artículo 9.3 establece que "3. La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos". El 14 reza así: "Los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social.".

Como señala el autor "El artículo 66 se refiere a una función legislativa, no a la amnistía, aunque en los trabajos de la Constitución se planteó incluir junto al ejercicio de la potestad legislativa una referencia a "otorgan amnistías". Y se planteó bien, aunque no se aceptara la enmienda, porque la amnistía no es ejercicio de la potestad legislativa. La amnistía es una exclusión selectiva de la aplicación de la ley penal, no es una norma, en el sentido estricto de la regulación general y abstracta de una materia. Para ello, hay que analizar al menos el tipo y estructura de ley, sobre todo su relación con la ley singular, o ley de generalidad reducida, la ley de caso y la ley retroactiva, y su relación con el deber de cumplimiento del artículo 9.1 de la Constitución ("1. Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico"), una norma superior a las restantes normas de la misma, pues se refiere a la obligación de acatarla. Tal y como está planteada la proposición, es una ley singular, con los efectos invalidatorios reseñados en la STEDH de 23 de junio de 1993 (caso Ruiz-Mateos contra España), que dio lugar a la condena del Estado.

Hay un argumento principal. La amnistía solamente puede autorizarse en la Constitución y no en otra norma, siendo norma constitucional material, es decir, reservado su contenido a la Constitución. No puede presumirse. Sin una expresa autorización en la Constitución, se opone totalmente a la amnistía el artículo 9.1 de la misma, pues en el mismo no hay excepciones. No cabe por tanto esgrimir como aval el silencio de la Constitución, porque este mantiene en vigor el citado artículo 9.1. 

Además de esas dos razones, la amnistía, pese al silencio sobre este punto del criterio oficial, se convierte en un arquetipo de ley discriminatoria. Es imposible aprobar hoy día una ley de amnistía sin que se introduzca un elemento diferenciador más o menos justificado, que distingue entre hechos, sujetos y delitos objeto de la amnistía y los que no lo son. La razón es muy sencilla: la exclusión retroactiva de la aplicación de la ley penal con carácter general equivale al cese de la vigencia del Derecho. Lo que nos lleva de la causa de la amnistía al móvil de las acciones amnistiadas.

La introducción de un móvil en la ley, en este caso la colaboración en la secesión o la independencia de Cataluña o actividades relacionadas, vinculadas, o conexas, crea una clasificación sospechosa inmediatamente, es decir, un grupo o clase de ciudadanos a los que se discrimina por su ideología. Si A comete delitos de los incluidos en la ley de amnistía y lo hace por un móvil de la colaboración en esa finalidad, y B los comete pero ajeno a esa finalidad o a cualquier otra definida, sea esta la defensa de una causa política o social, del sufragismo, de la Cruz Roja o de la protección de la fauna en peligro, el primero no sería penado y el segundo sí. Es un acto o decisión política arbitraria por definición, que se lleva a una Ley de las Cortes Generales".

En cualquier caso, las disquisiciones jurídicas no preocupan a un partido socialista dirigido por un psicópata sin escrúpulos. Más debería preocuparle el tema de la cuestión prejudicial europea, cuyo planteamiento autorizan el art. 19 del Tratado de la UE y el 267 del Tratado de Funcionamiento de la UE, posibilidad que se abre cuando un órgano jurisdiccional plantea una duda sobre la coherencia o armonía entre una norma nacional y el Derecho de la UE. Si eso sucede, y no cuenta con una jurisprudencia que aclare la cuestión, lo procedente es plantear la duda ante el TJUE para, a la luz de su fallo, poder dictar una resolución que con seguridad se ajuste al Derecho europeo. Y es muy importante tener en cuenta que el procedimiento nacional debe suspenderse hasta que el TJUE haya emitido su sentencia, y ese organismo no se caracteriza por su rapidez, de manera que tenemos amnistía para rato.