¿Estado de "semibeligerancia"?

Melitón Cardona (*)

Vaya por delante que la intención de las reflexiones jurídicas que me propongo exponer a continuación no deben interpretarse como si pretendieran justificar la actuación del ejército de la Federación Rusa en Ucrania. Son meras dudas jurídicas que me asaltan en relación con el tema de las sanciones impuestas por el Consejo europeo en sus "Principios Básicos sobre la Aplicación de Medidas Restrictivas (Sanciones)", del siete de junio del 2004 y su "Actualización de las prácticas recomendadas de la UE para la aplicación eficaz de medidas restrictivas del cuatro de mayo del 2018", en especial en lo que respecta a las personas físicas y jurídicas.

El texto consolidado del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea establece en su artículo 75 que "Cuando sea necesario para lograr los objetivos enunciados en el artículo 67 en lo que se refiere a la prevención y lucha contra el terrorismo y las actividades con él relacionadas, el Parlamento Europeo y el Consejo definirán mediante reglamentos, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, un marco de medidas administrativas sobre movimiento de capitales y pagos, tales como la inmovilización de fondos, activos financieros o beneficios económicos cuya propiedad, posesión o tenencia ostenten personas físicas o jurídicas, grupos o entidades no estatales.

El Consejo adoptará, a propuesta de la Comisión, medidas para aplicar el marco mencionado en el párrafo primero. Los actos contemplados en el presente artículo incluirán las disposiciones necesarias en materia de garantías jurídicas".

No he encontrado en dicho texto cobertura jurídica que permita la inmovilización de activos en otros supuestos que el de actividades terroristas y, sin embargo, el Consejo europeo se ha atribuido una facultad que, a mi juicio, está reservada al de Seguridad de las Naciones Unidas, cuyo artículo 41 de su Carta preceptúa que "El Consejo de Seguridad podrá decidir qué medidas que no impliquen el uso de la fuerza armada han de emplearse para hacer efectivas sus decisiones, y podrá instar a los Miembros de las Naciones Unidas a que apliquen dichas medidas …". Dado que dicho Consejo no ha tomado ninguna decisión respecto a tales medidas (básicamente por la facultad de veto de la Federación Rusa), no alcanzo a comprender en virtud de qué norma jurídico-internacional el Consejo europeo ha podido adoptar tales medidas al condenar "con la máxima firmeza la agresión militar no provocada e injustificada que la Federación de Rusia ha llevado a cabo contra Ucrania" y proceder a "imponer medidas restrictivas que afectan tanto a ese Estado como a los fondos y recursos económicos de las personas que lo apoyan y se benefician de él, así como de las personas y entidades que le proporcionan fuentes de ingresos sustanciales y que, a la postre, sostienen la invasión de Ucrania", precisando que "en líneas generales, … la inmovilización administrativa ha de distinguirse del embargo, la incautación y el decomiso judiciales, que no pueden imponerse dentro del ámbito de aplicación de las medidas restrictivas, sino sólo como medida de aplicación nacional."

No conozco precedentes internacionales de imposición de sanciones a personas físicas y tengo dudas sobre su legalidad, pero puedo estar equivocado; tampoco alcanzo a comprender cómo los Estados europeos pueden imponer sanciones a un país con el que mantienen relaciones diplomáticas plenas y de ahí el título de este artículo.

En cuanto a España, leo que el Consejo General del Notariado (CGN) ha reclamado al Gobierno nuevas medidas legales para poder confiscar la fortuna de los oligarcas rusos en España y quiero suponer que lo de "confiscar" debe ser imprecisión periodística por lo que establece el artículo 33.3 de nuestra Constitución y en su día estableció también el Fuero de los españoles: "Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes."

Los fedatarios públicos señalan que no existe capacidad para bloquear la compraventa de sociedades o de sus acciones ni tampoco para extender las medidas al entorno directo de los oligarcas rusos, a sus testaferros, gestores o familiares directos, por lo que solicitan que se promulgue un Real Decreto que permita bloquear de inmediato las transmisiones onerosas o gratuitas así como cualquier otro negocio jurídico de los llamados "oligarcas" rusos, con la obligatoriedad de que tales operaciones consten en documento notarial cuando se trate de sociedades anónimas. (Debo aclarar que la legislación española actual sólo exige documento público notarial en la constitución, ampliación o reducción de capital y disolución o liquidación de dichas sociedades, pero no en la transmisión de sus acciones). Los notarios exponen que a día de hoy apenas se cuenta con la posibilidad de anotar en el Registro de la propiedad la prohibición de disponer de un inmueble, una situación nada eficaz si se tiene en cuenta que, aunque exista dicha prohibición, cualquier empresario ruso afectado por la misma puede vender sin ningún problema la sociedad a cuyo nombre está el inmueble, burlando así la sanción.

En resumen, la actuación española contra los magnates rusos deriva de una decisión del Consejo Europeo de imponer sanciones tanto a la Federación Rusa como a personas físicas y jurídicas de nacionalidad rusa; en lo que respecta a mis dudas, no me cabe la menor duda de que juristas más solventes que yo sabrán aclarármelas.

(*) Ministro plenipotenciario jubilado. Fue asesor jurídico internacional y abogado del Estado sustituto en el Ministerio de Asuntos Exteriores.